Koproduktion statt Koexistenz – Spannungsfelder koproduktiver Quartiersgestaltung

Autor: Leon Zens

„Stadtentwicklung ist wie ein Wimmelbild […]“ (Selle 2019, S. 19). Das zeigt sich bereits, wenn man sich die Vielfalt der urbanen Akteure anschaut: Von der Bürgerinitiative, die den Kiezgarten um die Ecke betreibt, über die Nachbarn, die in der Sommerhitze die Straßenbäume gießen, bis hin zum Verkehrsplanungsbüro, das im Auftrag der Bezirksverwaltung endlich die Einrichtung einer verkehrsberuhigten Zone plant, damit Kinder sicher zur Schule laufen können – Stadt entsteht aus einem Zusammenspiel der verschiedensten „Player“. Zivilgesellschaft; demokratisch legitimierte Vertreter*innen aus der Politik; Verwaltung; Expert*innen aus Wissenschaft, Wirtschaft und Praxis sowie wohltätige Organisationen sind alle am Prozess des „Stadtmachens“ beteiligt. Zu dieser Koproduktion gehört, dass sich zivilgesellschaftliche Netzwerke formieren, die in einem bottom-up-Prozess die traditionelle Rollenverteilung in der Stadtgestaltung infrage stellen. Dieser Prozess findet häufig auf der Ebene des Quartiers statt. Das Quartier ist unser unmittelbares Lebensumfeld, der Identifikationsort, um den herum sich unsere Nachbarschaft und unser Alltag entfalten und auf dessen Ebene wir am ehesten selbst aktiv werden können.

Zivilgesellschaftliche Netzwerke wie eine Kiezgarten-Initiative werden nicht selten von dem Wunsch nach direkterer und schnellerer Einflussnahme auf kommunale Entscheidungsprozesse angetrieben. Dabei ist Vermittlung zwischen den verschiedenen Akteuren der Koproduktion nicht ihr primäres Ziel, ihnen geht es um die Verwirklichung eines konkreten Projekts im Kiez. Allerdings kommt es im Verlauf der Verwirklichung immer wieder zum Clash mit anderen Akteuren, wie z.B. der Verwaltung, wenn die Initiativen auf Widerstände stoßen oder unterschiedliche Interessenslagen vor Ort sichtbar werden. Die Fragen liegen auf der Hand: Welche Spannungsfelder treten bei der Koproduktion von Quartieren zutage? Wieso gestaltet sich die Beteiligung der Zivilbevölkerung in der Praxis häufig so schwierig? Und wie ginge gelungene Koproduktion?

Koproduktion – mehr als „nur“ Beteiligung

Partizipation und neue Formen der Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure bei der Gestaltung öffentlicher Räume liegen gerade voll im Trend. Koproduktion geht aber über Partizipation hinaus: Während sich letztere (im besten Falle) auf das Mitwirken an Entscheidungen beschränkt und in der Regel mit der gemeinsam vorbereiteten Entscheidung endet, beinhaltet erstere auch die anschließende gemeinsame Umsetzung. Schon vor über 50 Jahren schrieb die Politikwissenschaftlerin Sherry Arnstein: „There is a critical difference between going through the empty ritual of participation and having the real power needed to affect the outcome of the process“ (Arnstein 1969, S. 216). Von ihr stammt auch die „Ladder of Citizen Participation“, auf Deutsch: Bürger*innenbeteiligungsleiter. Koproduktion können wir auf der obersten Stufe der Leiter verorten, der „Bürgermacht“, welche sich aus den Kategorien „Partnerschaft“, „Machtübertragung“ und „Bürgerkontrolle“ zusammensetzt (Abbildung unten, © Berlin Institut für Partizipation).

Jan Abt zufolge können wir uns Koproduktion als „die Schaffung, Bereitstellung und Verwaltung öffentlicher Güter, die auf einem Zusammenschluss von Interessengruppen aus unterschiedlichen Bereichen beruhen“ vorstellen (2022, S. 251). Hierbei schlüpfen die Bürger*innen aus ihrer Rolle der passiven Empfänger*innen und werden zu aktiven Gestalter*innen ihres Quartiers. Ferner können wir Koproduktion von Kooperation abgrenzen: Während Kooperation zwar die Zusammenarbeit, nicht aber die gemeinsame Gestaltung meint, bedeutet Koproduktion, dass alle Akteure gleichermaßen und untrennbar bei der Herstellung eines Gemeinschaftsgutes verbunden sind (ebd., S. 253).

Dieser Prozess läuft keineswegs reibungsfrei ab. Wir können uns Urban Governance als Arena vorstellen, in der die verschiedenen Akteure miteinander interagieren – häufig gemeinsam, aber mitunter auch gegeneinander. Es ist deshalb hilfreich, innerhalb der Urban-Governance-Arena zwischen der Entscheidungs- und der Gestaltungsebene zu differenzieren (vgl. Beck & Schnur 2016). Auf der Entscheidungsebene sind die gewählten, d.h. demokratisch legitimierten, Vertreter*innen zu verorten. Die Legitimität ihrer Entscheidungen gerät in der heutigen Zeit jedoch zunehmend unter Druck: Bei Wahlen setzen sich in der Regel die Vertreter*innen durch, welche die meisten Stimmen auf sich vereinen. Diejenigen Bürger*innen, die anders abgestimmt haben, sehen ihre Interessen anschließend oftmals nicht repräsentiert. Das sollte eigentlich nicht das entscheidende Problem darstellen, beruht unsere repräsentative Demokratie doch schließlich auf dem Prinzip der Mehrheitsentscheidung.

Berücksichtigt man allerdings noch die Menschen mit eingeschränkter formeller Teilhabe (z.B. Geflüchtete) und die Tatsache, dass bei Wahlen häufig ein Viertel der Stimmberechtigten oder mehr gar nicht wählt, wird deutlich, dass die „demokratisch legitimierten“ Vertreter*innen in Wahrheit oftmals deutlich weniger als die Hälfte der Einwohner*innen innerhalb eines Wahlbezirks repräsentieren (zu dem Dilemma der Nichtwählerschaft und dem damit einhergehenden Verlust an politischer Legitimation ausführlich: Kuder 2019, S. 29ff.).

Auf der Gestaltungs- bzw. Handlungsebene werden dagegen immer häufiger zivilgesellschaftliche Netzwerke aktiv, die sich als Vertreter*innen des Gemeinwohls inszenieren. Auch hier muss allerdings die Frage nach der Legitimität ihres Handelns gestellt werden. Was ist überhaupt „das Gemeinwohl“ und wer bestimmt das? Diese Frage wurde hier bereits in einem früheren Blogbeitrag diskutiert. Fest steht wohl, dass es sich dabei nicht um ein Ergebnis handelt, welches gemessen und verglichen werden kann, sondern um ein gesellschaftliches Konstrukt, das in einem diskursiven Prozess immer wieder aufs Neue ausgehandelt werden muss. Was die Koproduktion betrifft, so ist das Feld der nicht-staatlichen Akteure bei weitem nicht homogen. Bei der Produktion eines Quartiers können die unterschiedlichsten Wünsche und Wertvorstellungen aufeinanderprallen. Erst wenn jedoch sichergestellt ist, dass die Interessen aller beteiligten Akteure in einem fairen, transparenten Dialog einbezogen werden, ist am Ende ein gerechtes Ergebnis zu erwarten. Genau das gestaltet sich in der Praxis allerdings schwierig: Soll Koproduktion auch noch inklusiv sein, wird es komplex, wahrscheinlich auch teuer und der Prozess zieht sich noch mehr in die Länge.

So ist Engagement für das Quartier in der Praxis häufig mit zwei Problematiken verbunden: Zum einen sehen sich Initiativen mit dem Vorwurf konfrontiert, ihr Engagement würde Gentrifizierungsprozesse im Kiez verstärken, die zur Verdrängung weniger privilegierter Gruppen führen würden. Zum anderen handele es sich bei vielen Netzwerken um soziale Bubbles, die andere Interessengruppen ausschließen würden. Auch wenn das Engagement gut gemeint ist – häufig werden unbewusst Themen einseitig vorangetrieben, die vor allem der eigenen Interessengruppe zugutekommen (Abt 2022, S. 263).

Das Problem der Verstetigung

Selbst bei inklusiven, gemeinwohlorientierten Initiativen, die sich Mühe geben, die Interessen aller beteiligten Akteure zu berücksichtigen und zu schützen, stoßen wir auf ein weiteres Spannungsfeld, und zwar auf die Frage nach der Verstetigung. Denn einerseits ist das Engagement der Beteiligten oftmals zeitlich beschränkt und andererseits gibt es für die meisten Projekte nur befristete finanzielle Unterstützung seitens der Politik. Koproduktive Strukturen sind allerdings nur wirksam, wenn sie bleiben können. Hierfür braucht es erstens Gelder und zweitens politischen Rückhalt. Es wird somit deutlich, dass Koproduktion nur gelingen kann, wenn die Entscheidungs- und die Gestaltungsebene innerhalb der Urban-Governance-Arena miteinander verknüpft werden.

Was ist damit gemeint? Die erste Voraussetzung ist, dass die Entscheider*innen nicht nur Ideen und Forderungen zivilgesellschaftlicher Netzwerke aufgreifen, sondern jene auch wirklich bei der Umgestaltung eines Areals beteiligen. Dies ist insbesondere auf der Quartiersebene von Bedeutung, da sich die Menschen dort am ehesten selbst einbringen können. Sie sind schließlich Expert*innen ihres Alltags und wissen, an welchen Orten Handlungsbedarf besteht. Gerade bei den Fragen der Raumnutzung und -gestaltung ergeben sich auf der Quartiersebene laut Thomas Kuder „unvergleichbar viele Möglichkeiten für kreative Lösungen, Kompromisse oder konsensbasierte Entscheidungen“ (2019: S. 34).

Um Koproduktion langfristig abzusichern, kann es darüber hinaus hilfreich sein, lockere Initiativen in etablierte Strukturen zivilgesellschaftlicher Organisationen zu überführen. Genau davor schrecken jedoch viele Initiativen zurück, aus Angst vor dem Verlust der Eigenwirksamkeit oder aufgrund von anderen Vorbehalten gegen eine Institutionalisierung. Institutionalisierung hat aber unbestreitbare Vorteile, denn es braucht feste Strukturen, um die Beteiligung der Zivilgesellschaft fortlaufend zu ermöglichen. In Berlin tut sich hier gerade etwas: Die Stadt hat 2019 neue Leitlinien für die Beteiligung von Bürger*innen an Projekten und Prozessen der räumlichen Stadtentwicklung verabschiedet. Hierfür wurde 2021 ein Umsetzungskonzept vorgestellt. Dieses sieht beispielsweise eine zentrale Anlaufstelle mit „festen und bürgerfreundlichen“ Öffnungszeiten vor, wo die Bürger*innen erfahren können, wo eine Beteiligung aktuell möglich ist und wie sie sich beteiligen können (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Bauen und Wohnen: 2021). Die Teams der Anlaufstelle sollen informieren, beraten und vernetzen sowie die Bürger*innen bei der Selbstorganisation unterstützen. Darüber hinaus sollen in jedem Bezirk weitere, dezentrale Anlaufstellen entstehen. In Mitte und Friedrichshain-Kreuzberg gibt es diese Anlaufstellen schon, in anderen Bezirken wie Pankow oder Lichtenberg befinden sie sich gerade im Aufbau.

Gleichberechtigung, Unterstützung, Transparenz

Was ist also nötig für eine gelungene Koproduktion von Quartieren? Das Bundesinnenministerium (inzwischen das neue Bundesbauministerium) unterstützt im Memorandum „Urbane Resilienz“ Koproduktion explizit: Koproduktion sei ein „grundlegender Baustein, um lokale Innovationen zu fördern – und letztlich auch flexibel auf Belastungssituationen reagieren zu können“ (BMI 2021, S. 88). Ferner heißt es im Memorandum, eine resiliente Stadt fuße maßgeblich auf einer mündigen und handlungsfähigen Gesellschaft. Diese könne nur erreicht werden, wenn Akteure der Zivilgesellschaft, der Wirtschaft, der Wissenschaft, der Politik, der Kirchen und anderer Religionsgemeinschaften, der Sportvereine und der Verwaltung mitwirken und zusammenarbeiten (ebd.). Und auch in der Neuen Leipzig Charta werden Beteiligung und Koproduktion als Prinzipien guter Stadtentwicklung betont.

Hierzu bedarf es allerdings einer Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements sowie neuer Unterstützungs- und Begleitstrukturen seitens der Kommunen. An professionell durchgeführten Verfahren der Bürger*innenbeteiligung gibt es jedoch durchaus Kritik. Thomas Kuder kritisiert, diese würden durch eine „von oben“ aufgesetzte, meist eindimensionale Themensetzung politische Ungleichheiten häufig sogar noch verstärken (2019: 31f.). Laut Esch und Brückner muss es stattdessen das Ziel aller Beteiligten sein, „Partizipationsprozesse attraktiv zu gestalten, differenziert auf die Interessen und Bedürfnisse der verschiedenen Gruppen einzugehen und einen niedrigschwelligen Zugang zu Beteiligung zu ermöglichen“ (2022, S. 351). Eine Herausforderung, vor der sowohl Kommunen als auch zivilgesellschaftliche Initiativen stehen, ist die Wahrung der Chancengleichheit sowie die Hinzuziehung unterrepräsentierter Akteursgruppen. Ferner ist es Aufgabe der Verwaltung, ihre Prozesse transparent darzustellen und ihre Handlungslogiken für die engagierten Bürger*innen nachvollziehbar zu machen. Hierdurch kann es gelingen, innerhalb der Zivilgesellschaft ein besseres Verständnis für lange und komplizierte Abstimmungs- und Entscheidungsprozesse zu schaffen.

Da es hier aber nicht nur um gut gemachte Partizipation gehen soll, sondern um echte Koproduktion, ist die Verwaltung gut beraten anzuerkennen, dass die Bürger*innen gleichberechtigte Partner*innen bei der Entwicklung und Gestaltung von Quartieren sind. Wir erinnern uns an die Partizipationsleiter: Gelungene Koproduktion kann nur durch Partnerschaft, Machtübertragung und Bürger*innenkontrolle zustande kommen. Wie der vhw in der Studie „Stadtmacherinnen und Stadtmacher“ resümiert, bedarf es geeigneter Schnittstellen zu Politik und Verwaltung, die eine verlässliche Zusammenarbeit ermöglichen, sowie eine Kooperationskultur, die Stadtmacher*innen „als Mittler und Macher, und nicht (nur) als Protestierer“ begreift (Beck et al. 2017: S. 1). Am Beispiel von Berlin zeigen die Autor*innen der Studie, dass die Impulse der Stadtmacher*innen vor Ort in den Bezirken häufig anschlussfähig an die Agenden von Politik und Verwaltung sind, während es den Initiativen auf der Landesebene häufig schwerer fällt, Gehör für ihre Anliegen zu finden. Hier geht bislang noch zu viel Potenzial verloren.

Schließlich dürfen wir Koproduktion aber auch nicht als Lösung für all unsere Probleme verstehen. Es gibt nach wie vor viele Bereiche der Daseinsvorsorge, bei denen grundsätzlich die Kommune in der Verantwortung steht, die Leistung zu erbringen. Das Engagement der Zivilgesellschaft darf hier nicht instrumentalisiert werden, um den Wegfall staatlicher Leistungen zu kompensieren (man denke beispielsweise an die Regulierung des Wohnungsmarktes, den ÖPNV, die Bereitstellung gerechter Quartiers-Infrastruktur und so weiter). In anderen Bereichen wäre es dagegen wünschenswert, dass aus der Koexistenz einer Vielzahl von Akteuren und Initiativen, die alle um Einfluss und finanzielle Mittel konkurrieren, zukünftig eine echte, gleichberechtigte Koproduktion in einem funktionierenden Zusammenspiel aus Zivilgesellschaft, Politik und Verwaltung, Wissenschaft und Praxis erwächst.

 

 

 

Dieses Posting entstand aus einer Kooperation des AK Quartiersforschung mit der vhw-Denkwerkstatt Quartier.

 

Literatur:

Abt, J. (2022): Koproduzieren – eine lebenswerte Stadt gemeinschaftlich entwickeln, umsetzen und bewahren. In: Abt, J., Blecken, L., Bock, S., Diringer, J. & Fahrenkrug, K. (Hrsg.): Von Beteiligung zur Koproduktion. Wiesbaden, Springer VS. 251 – 268.

Arnstein, S. R. (1969): A Ladder of Citizen Participation. In: Journal of the American Planning Association 35(4). 216 – 224.

Beck, S., Gesemann, F., Kriemann, M., Luchmann, C., Mayer, M. & Walz, S. (2017): vhw-Studie „Stadtmacherinnen und Stadtmacher“. Zentrale Ergebnisse & Impulse. Tischvorlage, 28.02.2017. Berlin, vhw – Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e.V. 6 S.

Beck, S. & Schnur, O. (2016): Mittler, Macher, Protestierer: Intermediäre Akteure in der Stadtentwicklung. Berlin, JOVIS. 128 S.

Esch, D. & Brückner, F. (2022): Potenziale der Stadtaneignungskultur für eine gemeinsame Quartiersentwicklung. In: In: Abt, J., Blecken, L., Bock, S., Diringer, J. & Fahrenkrug, K. (Hrsg.): Von Beteiligung zur Koproduktion. Wiesbaden, Springer VS. 335 – 362.

Kuder, T. (2019): Lokale Demokratie. In: Schnur, O., Drilling, M. & Niermann, O. (Hrsg.): Quartier und Demokratie. Wiesbaden, Springer VS. 29 – 38.

Selle, K. (2019): Ende der Naivität? Öffentlichkeitsbeteiligung in der Stadtentwicklung. Anstiftungen zur Revision. vhw Schriftenreihe 15. Berlin, vhw – Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung e.V. 58 S.